Agências e Contratos
Concordamos plenamente com a afirmação de Joaquim Falcão em seu artigo na Folha: "Na verdade, existe hoje uma realidade econômica e política que estimula a negociação, e não a quebra de contratos." Voltamos a chamar a atenção que muitos países desenvolvidos com serviços públicos privatizados não têm agências reguladoras. Exemplos – Finlândia, Hungria, Holanda, Noruega, Suécia, Austria, Alemanha, Japão, Nova Zelândia, Suiça. Como sempre, caimos nessa enganação de "independência das agências ou o fim do mundo".
Governo quer mandato menor para agências
HUMBERTO MEDINA
DA SUCURSAL DE BRASÍLIA
O governo concluiu os estudos para alterar o funcionamento das agências reguladoras. A proposta com as mudanças já está com o ministro José Dirceu (Casa Civil) e será apresentada ao presidente Lula nos próximos dias.
Caso o presidente aprove integralmente as sugestões, serão enviados ao Congresso, até novembro, dois projetos de lei: um para definir as responsabilidades e limites das atribuições das agências e outro para tratar do quadro de pessoal.
Pela proposta, os diretores das agências reguladoras terão sua estabilidade no cargo vinculada ao cumprimento de metas de contratos de gestão a serem assinados com os ministérios aos quais as agências estão vinculadas.
O subchefe para assuntos governamentais da Presidência da República, Luiz Alberto dos Santos, coordenador do grupo interministerial que elaborou as mudanças, disse que teriam de ser criados índices de desempenho setorial para avaliar o cumprimento dessas metas.
A definição desses critérios deve incluir ainda regras com as situações em que o descumprimento das metas possa provocar a demissão de diretores das agências. Essa modificação poderia entrar em vigor já para os atuais diretores, caso os projetos de lei sejam aprovados.
Santos afirmou que a intenção do governo é manter a estabilidade -vinculada ao cumprimento de metas contratuais- apenas para as agências que regulam mercados onde há concessão para empresas operarem monopólios. Estão nesse caso a ANP (Agência Nacional do Petróleo), Anatel (Agência Nacional de Telecomunicações) e Aneel (Agência Nacional de Energia Elétrica).
Os dirigentes de agências que não regulam monopólios -como ANA (Agência Nacional de Águas) e Ancine (Agência Nacional do Cinema) – não teriam estabilidade no cargo.
Com o novo modelo de funcionamento, as agências deixam ser as principais responsáveis pelos contratos de concessão dos serviços públicos. Segundo Santos, elas poderiam auxiliar tecnicamente os ministérios, mas perderiam o papel principal na elaboração dos contratos e da organização dos leilões de concessão.
Ainda de acordo com ele, não há recomendação para a definição do prazo de duração dos mandatos dos diretores de agência. Santos afirmou, no entanto, que há estudos que indicam que os mandatos devem ser de quatro anos, coincidentes entre si e com o do presidente da República.
Hoje, os mandatos dos diretores das agências têm duração diferente dentro da mesma agência e entre agências diferentes.
Segundo Santos, os funcionários das agências deverão ser contratados com estabilidade, como defende o PT (Partido dos Trabalhadores). Ainda está sendo feito um levantamento para definir quantas vagas deverão ser ocupadas por concurso.
Os diretores da ANA, Ancine, ANP, Aneel e Anatel, contatados por meio de suas assessorias de imprensa, não quiseram comentar as mudanças.
Em fevereiro, Lula afirmou, em referências à atuação das agências reguladoras, que o Brasil havia sido "terceirizado" e que só ficava sabendo dos aumentos de tarifas pelos jornais.
Desde então, começou um debate público do governo sobre a autonomia das agências reguladoras. O consenso dentro do governo era que elas estavam invadindo espaços que deveriam ser ocupados pelos ministérios.
Telefones, contratos e instituições
JOAQUIM FALCÃO
Quebrar ou não quebrar os contratos, eis a questão nesse episódio do reajuste dos preços de telefonia, certo? Não; errado. Não é esta a questão, por mais que muitos políticos assim o queiram e por mais que a imprensa muita vez assim o simplifique. No Estado democrático de Direito a questão é outra. Qual é? Para entendê-la é preciso antes conhecer alguns fatos. A eles:
1) O ofício que o ministro Miro Teixeira enviou ao presidente da Anatel, Luiz Guilherme Schymura, não foi uma ordem contra o reajuste. Foi a comunicação de uma discordância. Discordância pode, ordem não. A agência é autônoma diante do Poder Executivo. Seria ilegal, seria ferir o Estado de Direito. Aliás, o ofício começa com a seguinte expressão: "Incumbiu-me o Excelentíssimo Senhor Presidente da República de lhe comunicar a discordância…".
2) O presidente Luiz Guilherme Schymura leu o ofício, deve ter ponderado, mas, seguindo a orientação jurídica de sua agência, determinou os reajustes pelo IGP-DI, conforme os contratos. Entendeu que o contrato não foi firmado pelo governo Fernando Henrique, mas pelo governo brasileiro. Ao orientar, em vez de mandar, o governo Lula respeitou os contratos. Ao não aceitar pressões e ao não se render aos custos de uma medida altamente impopular, Schymura cumpriu a lei. Praticou a autonomia das agências reguladoras. É um marco para a vida (ou sobrevida) das agências.
3. Insatisfeito com a decisão da Anatel, o secretário de Justiça do Rio de Janeiro, Sérgio Zveiter, não mandou fiscais intimidarem as empresas. Não criou um sistema alternativo de telefonia. Não desancou a Anatel nem culpou o FMI. Fez mais: ajuizou no Judiciário, contra o reajuste. Começou a surgir uma nova interpretação dos contratos. O aumento de preços teria de se sujeitar ao princípio da modicidade, de preços módicos, conforme reza a lei. Conseguiu uma liminar que suspendeu o aumento no Rio. Essa atitude se alastrou por quase todos os Estados. No Ceará, o juiz Jorge Luís Barreto entendeu que, em vez do IGP-DI, dever-se-ia aplicar o IPCA.
4. Finalmente, o presidente Nilson Naves, do STJ, diante da proliferação de liminares que se conflitam e inviabilizam qualquer ação, quer do governo, quer das empresas, determinou que se siga, nacionalmente, apenas uma: a decisão do juiz do Ceará. Desta decisão cabe recurso. A incerteza ainda vai continuar por algum tempo, até a decisão final do Poder Judiciário.
Existe hoje uma realidade econômica e política que estimula a negociação, e não a quebra de contratos
Numa democracia, indivíduos, empresas e governos divergem e conflitam. É saudável e inevitável. O importante é saber como se resolvem as divergências. Importa é que as instituições cumpram suas funções legais, mesmo que diferentes e conflitantes, e que a solução dos conflitos respeite o inciso LIV do art. 5º da Constituição -respeitem o devido processo legal.
A questão fundamental deixou de ser quebrar ou não quebrar contratos e passou a ser como executar contratos diante de interpretações conflitantes, respeitando-se o devido processo legal.
Na disputa pela interpretação vencedora, todos correm riscos. As empresas de telefonia, quando assinaram os contratos, sabiam que teríamos eleições, conheciam nossos juízes e tribunais. Devem ter avaliado esses riscos. Confiaram em Lula e nos tribunais. O ministro das Comunicações possivelmente sabe que uma defesa apaixonada dos interesses imediatos de seus eleitores pode lhe dificultar a tarefa de médio prazo: mais investimentos e tecnologia para seu setor. Além de transferir o ônus da impopularidade para o resto do governo, especialmente para o ministro Palocci.
Os juízes e tribunais, por sua vez, têm de respeitar limites ao interpretar. Leis e contratos são seus referenciais maiores. Se a interpretação for explicitamente política, em favor de uma das partes, o Judiciário perde em credibilidade diante de todas as partes. Perde legitimidade diante dos cidadãos. A função de longo prazo do presidente da Anatel é consolidar a autonomia de sua agência, a dos tribunais é praticar a neutralidade.
A avaliação dos riscos inerentes à atual incerteza jurídica é fundamental para que se forjem soluções. O presidente do STJ, por exemplo, optou por uma cearense decisão salomônica. Nem tão pouco como o governo gostaria, nem tanto quanto as empresas pretendiam. Outros caminhos em busca da modicidade começam também a ser imaginados. Por exemplo, o reajuste não faz subir apenas o preço dos serviços de telefonia, faz subir também a arrecadação do ICMS dos Estados. Esta é atrelada àquele. Os governadores podem, sem perda da atual arrecadação, abrir mão e não elevar muito o ICMS. O beneficiário seria o consumidor.
Na verdade, existe hoje uma realidade econômica e política que estimula a negociação, e não a quebra de contratos. Os serviços de telefonia são um bem popular inestimável. O celular é instrumento vital da cidadania econômica para as populações de menor renda. Sem celular, quase que não se é. Isso se obteve com a privatização; governo nenhum o faria sozinho. Preservar essa conquista da cidadania implica preservar também empresas de telefonia bem capitalizadas. Um sem o outro inexiste. Para tanto, é preciso que as instituições da democracia -ministérios, agências, juízes, empresas e consumidores-funcionem. Estão funcionando. Pode levar algum tempo. Alguns interesses vão ceder. Dificilmente haverá um grande vencedor. Mas ainda é nossa melhor alternativa.
Joaquim Falcão, 59, mestre em direito pela Universidade Harvard (EUA), é diretor da Escola de Direito da Fundação Getúlio Vargas – RJ.
