A REFORMA DO SETOR ELÉTRICO BRASILEIRO : UM MODELO EM CURTO-CIRCUITO CONCEITUAL
Felício Limeira de França
Fevereiro/2002
Procusto tinha um leito de ferro onde costumava amarrar todos os viajantes que lhe caíam nas mãos. Se eram menores que o leito ele lhes espichava as pernas e , se fossem maiores cortava , a parte que sobrava .
(Da Mitologia Grega)
Em julho de 1989, durante o Governo Thatcher, o parlamento inglês promulgou o Electricity Act, definindo a reforma regulatória do setor elétrico da Inglaterra e dando início a uma onda de processos de natureza semelhante pelo mundo afora. Os países que acompanharam o movimento iniciado pela Inglaterra alegaram razões próprias para fazê-lo e o fizeram com um grau elevado de dispersão no que toca a fidelidade ao modelo original .
De uma forma geral, pelo menos na intenção declarada, o objetivo colimado por todos os reformadores seria: introduzir a competição na geração de energia elétrica, aumentando com isso a eficiência do sistema e ensejando a queda dos preços da energia .
Para atingir esse objetivo o mercado de energia elétrica, assim reformado, deveria operar de forma semelhante a uma bolsa de valores. Sair-se-ia portanto de um sistema de preços regulados para outro com os preços definidos pelo mercado.
Alguns dos países também colocaram a privatização de parte dos seus sistemas elétricos como um dos objetivos a serem atingidos pela reforma.
A ênfase neste segundo objetivo também variou muito de país para país. Em alguns ele foi considerado indispensável, em outros inteiramente irrelevante.
A discussão técnica sobre a real necessidade da privatização é em geral obscurecida pelas razões políticas e ideológicas subjacentes. Às vezes a postura rígida em defesa da privatização decorre da aceitação incondicional do postulado da redução do tamanho do Estado. Outras vezes pretende-se com a privatização marcar o fim de uma era política e o começo de outra supostamente mais moderna. Ainda, em outras situações, aparece como justificativa uma mistura pragmática de objetivos políticos e econômicos. Um bom exemplo deste último caso parece ter acontecido na Inglaterra, onde, na opinião de um seu representante em mesa redonda da OCDE: os ganhos da reforma não seriam obtidos sem a despolitização do setor elétrico e esta não aconteceria sem a privatização.
Há ainda quem advogue a privatização, talvez em bases mais sólidas, quando o Estado falido financeiramente não consegue mais avalizar suas empresas. Surpreendentemente, alguns Estados ‘falidos’ continuam intervindo pesadamente com recursos do tesouro nacional para salvar setores privados da economia. Noutros casos a decisão de privatizar, que veio junto com adoção de um modelo setorial, adapta-se (?) como uma luva ao modelo
de gestão da economia defendido por organismos financeiros internacionais e, como estes organismos dispõem de forte poder de pressão, a margem de manobra para recuos e até mesmo pequenas e cosméticas mudanças fica muito restrita.
De qualquer forma, os dois objetivos quando adotados concomitantemente, não são totalmente independentes entre si. O segundo deles guarda uma forte dependência do primeiro, uma vez que, se os chamados agentes econômicos não acreditarem ou não se satisfizerem com o modelo proposto para a competição, não se apresentarão para adquirir os ativos do sistema elétrico estatal.
Focalizemos agora, um pouco mais, o primeiro objetivo – a introdução da competição – pois ele foi o ponto de partida e continua sendo o centro das discussões de todas as reformas da indústria de eletricidade até agora intentadas no mundo.
Na maioria dos casos observados até hoje a privatização tem sido uma questão subalterna, a não ser quando ela tem, como já vimos, objetivos políticos e/ou econômicos que pegam uma carona ideológica na racionalidade (ou irracionalidade) do objetivo principal.
Da experiência existente até agora nos diversos países que adotaram a reforma, observa-se que as seguintes condições são, no todo ou em parte, necessárias para dar chances ao surgimento de uma competição auto-sustentada no mercado de geração de energia elétrica:
– excesso de capacidade, se possível associada a um mercado maduro que cresça a taxas muito baixas;
– fortes diferenciais de preços da energia entre regiões, entre províncias ou entre
estados, que levem a energia mais barata a competir com aquela mais cara sempre que o diferencial de preço for superior ao custo da transmissão;
– aparecimento de uma ou mais opções tecnológicas que venham de alguma forma eliminar as vantagens de economia de escala do monopólio natural;
– o menor número possível de restrições de ordem técnica para que se possa montar o despacho das unidades geradoras apenas em função das ofertas do preço(leilões de compra e venda de energia) . Ou seja, somente os desvios normais, causados por indisponibilidades de unidades geradoras ou por condições que levem a congestionamento na transmissão, podem interferir com a liberdade do mercado.
Ao lado dessas condições, que chamaríamos de básicas, outras existem que estão mais na dependência do novo arcabouço legal que irá disciplinar o ambiente da competição. São exemplos dessas outras condições a garantia de livre acesso ao sistema de transmissão e a existência de órgãos reguladores com competência em todos os aspectos do setor elétrico e poderes bem definidos.
Quando algumas das condições básicas não se apresentam surgem problemas na operação do novo mercado: racionamento, apagões e volatilidade de preços. Esses problemas são geralmente contornados, quando possível, na base de mais regulação e mais intervenção do estado. Ironicamente, o novo modelo, para funcionar, passa a demandar uma seqüência interminável de novas normas e instruções legais.
Quando nenhuma das condições básicas existem, e a reforma é levada adiante de qualquer maneira, ‘substitutos’ da competição entram em campo para tornar palatável o novo mercado aos agentes econômicos. Aparecem então as cláusulas complacentes de reajuste de preços da energia, o aviltamento dos preços dos ativos elétricos estatais e a concessão de facilidades financeiras para facilitar a sua venda. Em outras palavras, os ganhos que a ausência de uma competição verdadeira não traz, são garantidos antecipadamente em vantagens nebulosas ou embutidos numa liberdade quase irrestrita de preços.
Um exemplo muito próximo da situação acima está ocorrendo com a reforma proposta para o Setor Elétrico Brasileiro.
Nenhuma das pré-condições básicas aqui se apresentavam antes da implantação do novo modelo:
– não havia excesso de capacidade, muito ao contrário, a demanda já se aproximava perigosamente da oferta;
– não havia diferenciais de preço de uma região para outra que propiciassem o deslocamento da energia mais cara pela energia mais barata;
– a opção tecnológica que lá fora se apresentava, a nova geração de turbinas a gás, aqui viria para puxar para cima o custo marginal de geração;
– para completar, o uso da água, ‘combustível’ de mais de 90 por cento do nosso parque gerador, tinha de ser otimizado (por meio de modelos matemáticos) de forma a se obter a utilização mais eficiente e menos arriscada possível dos nossos reservatórios na produção de energia e, ainda por cima, propiciar condições para controle de cheias, fornecer tirante mínimo para navegação e captações de água , etc, etc. A liberdade para deixar a montagem do despacho apenas em função das forças do mercado ficava definitivamente comprometida.
Apesar de todas essas evidências em contrário, a reforma foi levada adiante.
O figurino inglês foi proposto e colocado em marcha com quase todos os seus detalhes: privatização, cisão de empresas de geração, separação patrimonial e não apenas funcional da transmissão, etc , etc.
A transmissão separada da geração e a distribuição continuariam sendo consideradas monopólios naturais. A primeira permaneceria estatal e a segunda seria aberta à privatização. Na geração, a fim de reduzir o "market power" das grandes geradoras, estas seriam cindidas e as novas empresas assim formadas levadas a leilão.
Essa tentativa forçada de introduzir a competição, onde não existiam condições para que ela se desenvolvesse de forma sustentada , tentando passar o nosso Setor Elétrico pelo crivo do modelo inglês, é um belo, porém trágico, exercício de procustianismo.
Tentaram passar por cima de todas as diferenças entre o nosso sistema, predominantemente hidrelétrico, onde a transmissão desempenha um papel fundamental na definição da energia firme total e, o sistema inglês, predominantemente térmico, onde a transmissão é neutra com relação ao nível de energia firme do sistema. Além disso, ignoraram a diferença fundamental entre um mercado de energia elétrica maduro e um mercado dinâmico como o nosso.
Como o ‘leito de Procusto’ se mostrasse particularmente limitado, algumas dimensões começaram a ser espichadas fazendo-se algumas concessões pelo meio do caminho. No Rio São Francisco, o conflito com o uso múltiplo das águas do rio passou a justificar a retirada, em número que foi crescendo com o tempo, de algumas das usinas do Plano de Desestatização. Todavia, depois do recente Relatório de Progresso no2 do Comitê de Revitalização do Modelo do Setor Elétrico, essa retirada parece ser apenas temporária.
Pondo em marcha a reforma foram criados o ONS e o MAE, englobando os dois, mais ou menos, as funções da National Grid e seu Electricity Power Pool of England and Wales.
Porém, a fidelidade do MAE ao Pool ficou prejudicada pela já mencionada ‘rigidez’do nosso sistema hidrelétrico, limitando a sua atuação à estreita faixa dos contratos bilaterais.
Sob o pretexto de trocar um modelo determinístico por outro que seria apenas ‘indicativo’ para o mercado, o sistema de planejamento do Setor foi desmontado não se colocando nada de efetivo no seu lugar.
Enquanto isso as privatizações avançavam pela linha de menor resistência, na área de distribuição, encontrando terreno propício ora na postura abertamente privatista de algumas administrações estaduais, ora nas dificuldades financeiras de outras.
Aos mais hesitantes o BNDES aplicou a velha política da cenoura e do chicote.
Quando a agenda das privatizações aproximou-se das grandes estatais de geração a resistência política subiu de tom e de nível. Os pontos de maior sensibilidade política, que variavam de uma empresa e de uma região para outras, acabaram por provocar o deslocamento do centro de formulação e decisão, do CND/BNDES para o MME.
O Ministério estabeleceu sucessivamente vários cronogramas para privatização das grandes geradoras que foram sendo reformulados, tanto em função das resistências políticas encontradas, como da atenção demandada pelas questões não resolvidas do uso múltiplo das águas e do problema do gás .
Desmobilizado pelo desmonte do sistema de planejamento, acreditando nas virtudes do seu novo modelo em rapidamente atrair novos investimentos da iniciativa privada e, seguindo ao pé da letra as interpretações do FMI sobre o que é investimento e o que é despesa pública, o Governo ausentou-se deliberadamente das responsabilidades em expandir a geração.
Com isso estavam postas as condições para uma forte crise de abastecimento, o sistema de reservatórios foi levado ao seu limite de capacidade de regulação e o país embarcou num drástico racionamento.
Alguns fanáticos da liberdade de mercado tentaram imputar o desastre à conta do fato de que o modelo não se completara. Na verdade o governo foi mais uma vez vítima da chamada Lei de Bresser, ‘os efeitos sempre vêm antes’, formulada pelo Deputado Delfim Neto quando, a cada notícia de mudanças na legislação previdenciária dos funcionários públicos, centenas de juízes e professores universitários antecipavam suas aposentadorias.
A crise atingiu em cheio a credibilidade do Governo e forçou alguns de seus quadros mais esclarecidos a desconfiar das virtudes do modelo em implantação. A partir daí o Governo passou a atuar desesperadamente em três frentes:
– tentando mitigar as conseqüências do racionamento no fornecimento de energia e fugir do fantasma do apagão. Nesta direção o Governo procurou sair do atoleiro cambial em que se metera o Programa Prioritário de Termelétricas – PPT e criou um programa emergencial de térmicas que poderá custar bilhões de reais sem gerar um único kWh;
– tentando reduzir as conseqüências comerciais e legais do racionamento, em posição nitidamente desvantajosa, por conta do rastro de concessões legais e contratuais que havia deixado pelo caminho;
– e por último, de maneira muito pouco transparente, tentando recompor a credibilidade do modelo que resolveu implantar de qualquer forma;
É agora, nessa terceira frente, e num final de mandato presidencial, que o governo tenta jogar todo peso do seu ‘rolo compressor’.
Sob o título de Revitalização do Modelo do Setor Elétrico, o Governo Federal vai aparentando montar um verdadeiro "patchwork", um trabalho a altura dos melhores sonhos do Dr. Frankenstein.
Recua (?) na privatização, reformula (?) os conceitos que embasaram o MAE mas, insiste em separar patrimonialmente a transmissão da geração e propõe a enésima modalidade de cisão da CHESF, desta vez temperando-a com pitadas de agência regional.
Uma das duas novas empresas de geração em que a CHESF será dividida, vai sendo concebida, de forma vaga e pouco transparente, como uma colagem apressada de conceitos mais uma vez importados de maneira acrítica do exterior.
Mais uma vez Procusto foi convocado. Teremos uma "valley authority" que abrange apenas uma parte da bacia do São Francisco mas, com alcance territorial e institucional muito além dela.
As interferências dessa nova empresa pública, com toda a vasta gama de instituições que atuam na bacia do São Francisco, vão sendo tratadas de afogadilho por uma miríade de forças-tarefas. A pressa é fundamental para os objetivos do governo.
Temos de reconhecer que, no caso da CHESF, a montagem política do novo pacote foi um primor de concepção:
– o recuo (?) na privatização, na verdade uma manobra diversionista, atenuou as ameaças contra o São Francisco e acalmou aqueles que viam nesta faceta do modelo o seu maior pecado;
– o anúncio da disponibilidade anual de 800 milhões de reais, fruto de resultados operacionais da CHESF, deixou as mentes ‘empreendedoras’ de todo país em estado de alerta. Afinal, como já dizia Felipe da Macedônia, nenhuma cidade resiste a um burro carregado de ouro;
– e o aceno ao efetivo gerenciamento e expansão da estrutura hídrica da Região, reacendeu as esperanças daqueles que acreditam ser este procedimento essencial para o desenvolvimento da economia e da qualidade de vida no Nordeste .
As críticas à proposta de transformação de parte da CHESF em ‘agência de desenvolvimento’ têm de ser feitas com equilíbrio, sob pena de serem encaradas como manifestação de derrotismo ou de serem contrárias ao interesse regional.
A existência de uma agência de desenvolvimento abrangendo todo o Vale sempre esteve na mente de políticos e técnicos que pensam em ver ali, um dia, uma estrutura institucional à altura das suas potencialidades.
O que não tem sentido é colocar uma reforma institucional na área do Vale a reboque da reforma do Setor Elétrico ou, o que seria pior, a serviço do projeto de transposição das águas do rio.
Regionalizar a discussão sobre o modelo, acenar com benesses irresistíveis e realizar um recuo tático na questão da privatização foi uma maneira inteligente de desviar a atenção do que realmente está se passando.
Na verdade, a proposta original continua praticamente intacta. Quem quiser se informar melhor sobre o que está por trás de toda essa movimentação de última hora, que procure ler os primeiros relatórios de progresso do Comitê de Revitalização do Modelo do Setor Elétrico.
O Governo sabe que, nas condições atuais, ‘introduzir a competição na geração de energia elétrica’ e ‘liberar de vez os preços da energia elétrica’ são expressões equivalentes neste país.
Depois não nos venham falar em ‘custo Brasil’.
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