POLÍTICA NACIONAL DE ENERGIA ELÉTRICA
José Antonio Feijó de Melo
Outubro/2001
Qual seria mesmo a Política Nacional de Energia Elétrica ? Será que existe ? Ou melhor, será que é possível existir nas condições atuais ? Afinal de contas, no Brasil de hoje existe apenas uma única política, aquela emanada das autoridades econômico-financeiras, ou mais precisamente do Ministério da Fazenda, que consiste na "geração de superávits primários". Tudo o mais se subordina a isto !
Como parte dessa política e em nome de um neo-liberalismo selvagem, o Setor Elétrico Brasileiro foi totalmente desmantelado e em seu lugar colocaram um "novo modelo" completamente equivocado para a realidade brasileira. Embora não se declare publicamente, e alguns podem até não ter consciência exata do fato, este "novo modelo" prima exatamente pela ausência de política, já que se fundamenta no princípio neo-liberal de que a "mão invisível do mercado a tudo proverá" .
Note-se que não estou me referindo às privatizações ! Não. Embora esta questão esteja também envolvida no problema, ela não é, em si, o ponto fraco do modelo. A participação da iniciativa privada no setor é um aspecto positivo. E até mesmo as privatizações poderiam trazer resultados favoráveis para o setor e para o Brasil, desde que feitas dentro de uma outra concepção, diferente do que já foi feito e se pretende continuar fazendo.
Está aí Portugal, dando o exemplo. Privatiza 49,99% das empresas, mantém o controle com o Estado e obtém as vantagens das empresas privadas. A EDP Eletricidade de Portugal, no fundo continuou estatal, mas veio aqui comprar estatais brasileiras, que, privatizadas, passaram a ser, de certo modo, estatais portuguesas. A LIGHT deixou de ser estatal brasileira. Privatizada, agora é francesa, estatal, bem entendido, pois o seu controle pertence à EDF – Electricitè de France.
Privatizar as grandes hidrelétricas, como por exemplo a CHESF, ou FURNAS, entre outras, seria um total absurdo. Nenhum país do mundo cometeu tal insanidade, que significaria privatizar os seus rios, bens públicos inalienáveis. Os Estados Unidos da América sabem o que fazem. Lá estão as usinas hidrelétricas do Rio Colorado, por exemplo. Entre elas a magnífica Hoover Dam, bem pertinho de Las Vegas, ao alcance de uma multidão de turistas que todos os dias a visitam. Um reservatório maior do que o de Sobradinho, um volume d’água de 35,2 bilhões de metros cúbicos e capacidade de aproximadamente 2.000 MW. Estatal ! E nem se pensa em privatização, pois nem empresa é. É repartição pública mesmo, administrada pela Bureau of Reclamation, do Departamento do Interior. E o TVA, o famoso Tennessee Valley Authority ? E o Bonneville Power, além do Corps of Engineers ?
Mas o verdadeiro problema do "novo modelo" do Setor Elétrico é a sua inadequacidade às condições brasileiras. Copiado da Inglaterra, um país pronto, desenvolvido, onde o consumo de energia elétrica quase não cresce e cuja matriz energética fundamenta-se nas fontes primárias do carvão, petróleo e mais recentemente do gás natural, e no qual os novos investimentos são sempre pequenos em relação ao tamanho atual do setor, aqui este modelo choca-se com a realidade brasileira.
O Brasil, o País que nós conhecemos, com um sistema elétrico de base hidráulica, onde muitas usinas já estão praticamente amortizadas, todas elas gerando energia de baixíssimo custo, e com um enorme potencial hidrelétrico ainda disponível para aproveitamento, também a custos de incomparável economicidade, é diferente.
E é diferente também porque é um País de grande população e extensão geográfica, dito em desenvolvimento, ainda por se construir, e que porisso mesmo tem apresentado consumo de energia que cresce a elevadas taxas, o que se espera continue acontecendo, pois representa o próprio crescimento do País e a melhoria das condições de vida do seu povo. E em conseqüência desse crescimento, há uma necessidade contínua do acréscimo anual de grandes blocos de energia e, portanto, de sucessivos grandes investimentos anuais.
Além disso, o parque industrial nacional está preparado para fabricar grandes turbinas e geradores para as usinas hidrelétricas, como também os equipamentos para os grandes sistemas de transmissão. Do mesmo modo, possuímos toda tecnologia de construção pesada para implantação das grandes barragens, usinas, linhas e subestações.
Todas estas características conferem ao Brasil uma situação muito diferente da Inglaterra e representam uma enorme vantagem comparativa para ser desprezada por uma opção de mudança da matriz energética que está embutida no "novo modelo", que claramente privilegia o "gás natural", do qual o Brasil não dispõe de jazidas importantes, como também não possui parque industrial capaz de fornecer os equipamentos para as usinas térmicas à gás.
Não quero dizer com isto que o Brasil não deva implantar usinas térmicas a gás. Ao contrário, elas devem existir sim, porém em número e capacidades adequadas para complementar o sistema hidrelétrico existente, de forma a otimizar a operação e assim ampliar consideravelmente a capacidade global de geração de energia firme do sistema. Mas isto implica que essas usinas somente seriam "despachadas" em situações hidrológicas particulares e, portanto, não se enquadrariam dentro do que preconiza o "novo modelo". Nele, as térmicas a gás que vierem serão para trabalhar na "base", o que é muito diferente, sobretudo quanto a custos da energia produzida. Aliás, não somente a gás, mas também quaisquer outras fontes que se viabilizarem em condições competitivas, como as ditas alternativas – biomassa, eólica, resíduos, etc. – serão sempre bem vindas.
Mas há ainda uma outra terrível falha do "novo modelo". Na prática, acabou com o planejamento da expansão do sistema elétrico brasileiro, antes peça fundamental para garantia do suprimento. E quem diz isto não sou eu. Está lá, no item 45 do Relatório da Comissão de Análise do Sistema Hidrotérmico de Energia Elétrica, criada por Decreto do Presidente da República, de 22.05.2001, que diz textualmente: "Não há nenhuma lei estabelecendo a responsabilidade pelo planejamento da expansão do Setor Elétrico".
Significa dizer que acabaram os Planos Decenais de Expansão. O último, elaborado nos antigos moldes, foi o do ciclo 1998 2007, pois não há legislação que mande fazê-los, nem que determine quem os faça, ou qual a sua finalidade, ou ainda quem acompanhará e controlará a sua eventual execução, mesmo porque nenhuma entidade estaria obrigada a segui-los. Hoje em dia nenhuma empresa tem obrigação de construir nenhuma nova usina geradora. Antigamente dizíamos : "a CHESF é responsável pela produção de energia elétrica para o Nordeste" . Era ! Hoje não é mais. Nenhuma empresa é !
Mais uma vez, é o Relatório antes citado que no seu item 17 afirma: "A partir de 1998, com a implantação do novo modelo para o Setor Elétrico, a expansão da geração passou a depender primordialmente da celebração de contratos bilaterais de compra e venda de energia entre as empresas distribuidoras ou os consumidores livres com as empresas geradoras". As eventuais diferenças entre as quantidades de energia produzidas pelas geradoras e as contratadas com as distribuidoras seriam compensadas através de operações de compra e venda no Mercado Atacadista de Energia (MAE). Aqui está implícita a idéia de que energia elétrica é uma simples "commodity", uma mercadoria, que estará na "prateleira" do MAE sempre à disposição de quem quiser, em quaisquer circunstâncias. Esta idéia, que pode ser viável na Inglaterra, não se coaduna com as características do sistema hidrelétrico brasileiro. E o MAE, no dizer de um companheiro do Grupo ILUMINA, serviria mesmo era para promover ganhos absurdos a "traficantes de energia" .
Com esta filosofia, espera-se que as novas usinas surjam pela sinalização do próprio mercado, quando os possíveis compradores (distribuidoras e consumidores livres) devem estabelecer negociações com os possíveis investidores (geradoras), acertar condições e preços, assinar os respectivos contratos de longo prazo, já conhecidos pela sigla PPAs, do bonito nome em inglês (naturalmente) "Power Purchase Agreement", paralelamente obter a autorização da ANEEL – o agente regulador, e então iniciar a execução das obras.
Às vezes eu me pergunto: será que quem imaginou este processo terá questionado quantos anos se levaria, no caso de uma grande hidrelétrica, desde o início das negociações até esta nova energia tornar-se disponível ? Ou por outra: a estrutura da economia brasileira permitiria que os investidores aceitassem assumir compromissos da ordem de milhões ou até bilhões de dólares para cinco, seis ou oito anos à frente ? Sinceramente não creio ! Mas aí entra aquela história da mudança da matriz energética. Para usinas térmicas a gás, de porte médio e prazos de implementação relativamente menores, em condições favorecidas, certamente que sim. Só que o Brasil não é a Inglaterra.
Mas, ainda quanto ao planejamento, vale aqui registrar, que o próprio MME, preocupado com o vácuo criado pela extinção do antigo GCPS Grupo Coordenador do Planejamento da Expansão do Sistema, através da Portaria 150, de 10.05.99, tentou equacionar o problema, criando o que seria o homólogo do GCPS: O CCPE Comitê Coordenador do Planejamento da Expansão dos Sistemas Elétricos, subordinado à sua Secretaria de Energia. Este Comitê ficaria com o encargo de fazer os planos decenais de expansão. Agora, porém, eles teriam o rótulo de "indicativos" para as obras de geração, já que ninguém está obrigado a segui-los, nem a executar as obras neles "indicadas", nem a fiscalizar a sua execução. Quanto às obras de transmissão, eles seriam "determinativos" para aquelas incluídas nos cinco primeiros anos dos ciclos, embora não esteja bem claro quem seria obrigado (determinado) a executá-las.
Todavia, esta louvável pretensão do MME esbarrou na realidade, pois o Ministério não possui estrutura própria nem pessoal para fazer os planos, nem meios para mandar fazê-los, nem pode mais contar com o apoio das empresas estatais, inclusive a ELETROBRÁS e suas subsidiárias, que foram bastante esvaziadas. Além disso, a força legal hierárquica das Portarias Ministeriais é limitada.
Alimenta-se a esperança de que o Conselho Nacional de Política Energética CNPE, criado em 1997 e só instalado em 2000, que pelo novo modelo seria encarregado da fixação das políticas do setor elétrico, venha a preencher o vácuo neste mister e estabelecer diretrizes para o planejamento. Infelizmente, porém, a tradição brasileira mostra que este tipo de órgão não funciona de fato. Não têm e não exercem poder. Tendem a ser apenas órgãos decorativos que simplesmente homologam decisões de quem de fato detém poder. Não se pode esperar, portanto, muita coisa desse Conselho.
Sem dúvida, para a nação, a primeira conseqüência negativa do "novo modelo" de setor elétrico foi o racionamento que ai está. E isto não foi por acaso, nem coincidência, nem falta de chuvas. Na verdade, com sua estrutura desmantelada o setor deixou de investir. Obras de geração em andamento sofreram atrasos e novas usinas previstas no plano decenal anterior não foram iniciadas. As empresas estatais de geração, como CHESF, FURNAS e ELETRONORTE, foram proibidas de investir em novas usinas, mesmo dispondo de recursos próprios, por ordem das autoridades econômicas, pois na lógica do FMI, que elas seguem, investimento causa "déficit público" . O mesmo Relatório já citado, diz textualmente (item 15): "A energia não aportada ao sistema devido a combinação do atraso de geração programada e à não implementação de novas usinas previstas para o período teria evitado o racionamento".
E se as coisas continuarem como estão, as perspectivas são sombrias. Mesmo que agora venha um ano hidrológico bom, e até se possa acabar o racionamento logo no começo do ano, o risco simplesmente passará para o ano seguinte. Do mesmo modo como o racionamento já podia ter acontecido antes. O abandono dos investimentos nos últimos anos levou a esta situação extrema. Aqui no Nordeste a crise só não aconteceu em 1997 porque o ano hidrológico foi generoso: as vazões do Rio São Francisco foram equivalentes à MLT e deu até para encher Sobradinho. Todavia, em 98 e 99 a hidrologia voltou a piorar e aí, tanto para o Nordeste quanto para o Sudeste/Centro-Oeste, a situação no final de 99 era gravíssima, inclusive pior do que no final de 2000. Ou seja, o racionamento já era iminente um ano antes. Mas São Pedro voltou a ajudar, embora de forma limitada, pois o período hidrológico que si iniciou no final de 99 e foi até o final de 2000 foi apenas razoável, permitindo o funcionamento das usinas, na média anual, quase que a "fio d’água". Em outras palavras, praticamente transferiu o problema para o ano seguinte, isto é, adiou a agonia do sistema antes sempre negada. Em setembro de 2000, no Diário de Pernambuco, um colega do Grupo ILUMINA já alertava para a provável crise, que foi mais uma vez negada.
E hoje, não se sabe na verdade o que pode acontecer. Tudo vai depender do regime de chuvas de agora até abril. O racionamento pode acabar, diminuir, ficar como está e até aumentar. Depende de São Pedro. O próprio ONS já tem estudos que admite a possibilidade da crise escorregar para 2002 e até para 2003. Nós, que conhecemos o assunto, sabemos quão fortes são os riscos das coisas se complicarem se, por desventura, agora sobrevierem dois ou mais anos secos, sucessivos, nos rios que abastecem os reservatórios. Nesta hipótese, mesmo que se acelerem todas as obras emergenciais possíveis, pouco alívio se poderia conseguir. Com muita propriedade, o ONS já utiliza em alguns dos gráficos sobre os níveis dos reservatórios a denominação "Perda de Capacidade de Regularização Plurianual dos Reservatórios" . Isto quer dizer que atualmente eles estão operando, através das "curvas-guia", apenas com a função de regularização anual, entre os períodos úmido e seco. Enquanto eles não se reencherem para começarem novos ciclos, tudo se passa como se eles não existissem, porque não estão em condições de cumprirem a função plurianual para a qual foram construídos. Isto porque foram usados predatoriamente, como eu já denominei num trabalho anterior, ou porque tiveram um "uso excessivo da água armazenada" , como diz o Relatório da Comissão Governamental já referido (item 6), pelo fato de não se ter executado as obras que eram necessárias para a expansão do sistema. E se o sistema não estiver recomposto, usinas em quantidade suficiente e reservatórios em operação plurianual, não poderemos contar só com os megawatts das capacidades das usinas, pois megawatt não é unidade de energia. A compensação via térmicas vai ajudar, sem dúvida, mas terá seu preço. E costuma ser muito alto.
Mas convém explicitar que tudo isto aconteceu e está acontecendo porque abandonaram as recomendações da engenharia para obedecer às exigências do FMI, à infinita e infalível sabedoria da política econômica e à idéia de que a "mão invisível do mercado a tudo proverá" . Deram-se mal e arrastaram o Brasil para uma situação dificílima. Para os próximos anos só resta mesmo apelar para São Pedro. Do contrário, o desenvolvimento do País estará sob sério risco de comprometimento.
E tudo indica que, ao parar de investir no setor elétrico, o Governo esperava que a iniciativa privada ocupasse o seu lugar. Um engano terrível e paradoxalmente ingênuo. A iniciativa privada, seja de capital nacional ou estrangeiro, procura sempre a rentabilidade, ou seja, o lucro. E não só o lucro, mas o máximo lucro possível, além de segurança, naturalmente. É a lógica do capitalismo. A construção de grandes usinas, exigindo grandes volumes de recursos e longos prazos de maturação, geralmente não oferece a melhor opção para aplicação de capital. O mercado sempre apresenta muitas outras opções com rentabilidades mais atrativas. No caso, o próprio Governo já acenava com a privatização das suas geradoras, o que seria muitas vezes mais conveniente para os investidores do que construir novos empreendimentos. Por essas e outras, o capital privado não substituiu o setor público como o Governo esperava e novas usinas não apareceram.
Sem dúvida, a construção de usinas de médio e pequeno portes, sejam hidrelétricas ou termelétricas, pode interessar a grupos privados por variadas razões e com certeza eles as farão, como aliás já estão fazendo, desde que existam condições atrativas e garantias. Mas certamente estas usinas não serão nunca na quantidade e capacidade suficientes para assegurar a expansão da energia que um País do tamanho do Brasil precisa para desenvolver-se. As grandes usinas ainda a serem construídas, muitas vezes com características especiais, exigirão altos investimentos cujas decisões não poderão se limitar apenas aos interesses frios do capital, pois terão que levar em conta também outras razões estratégicas, como por exemplo o efeito de indução ao desenvolvimento exercido fortemente pela disponibilidade de energia elétrica segura e barata.
Recorde-se que o pai da economia brasileira, Eugênio Gudin, era contra a implantação da Usina de Paulo Afonso I, sob a alegação de que não havia mercado para as três máquinas de 60 MW que ali seriam instalados. Dizia que no ano 2000 os 180 MW provavelmente ainda não estariam plenamente utilizados e economicamente a obra não se justificava. Todos sabem o que aconteceu no Nordeste depois de PA-I. Porisso, anos depois, ele escreveu um artigo penitenciando-se pela tolice que dissera e honestamente deu a mão à palmatória.
Seria ilusão e até mesmo irresponsabilidade um governo pensar que o Estado Brasileiro poderia eximir-se do encargo de investir no setor elétrico, sobretudo nas grandes usinas hidrelétricas ainda por construir, especialmente porque não parece adequado se privatizar os grandes rios nacionais. Nenhum País do mundo, repito, cometeu tal insanidade. Ademais, para o Brasil, energia elétrica é um insumo indispensável para o desenvolvimento. Ao invés de uma "commodity", como está sendo considerada atualmente, deve ser um serviço de natureza pública, prestado sob a forma de concessão, como sempre foi no Brasil e é na maioria dos Países do mundo. Há, portanto, a necessidade urgente de se rediscutir o atual modelo, visando promover as imprescindíveis correções de seu rumo em benefício do interesse nacional.
Me preocupa a notícia procedente do Rio de Janeiro, publicada há poucos dias nos jornais, parte da qual vou reproduzir: "O Governo adiou por tempo indeterminado a contratação de uma consultoria internacional para remodelar o modelo energético brasileiro. A intenção inicial era lançar o edital de contratação esta semana, mas o Governo está inseguro quanto ao melhor modelo para o País. Os dois estrategistas oficiais escolhidos pelo Presidente FHC para superar a crise o Ministro Chefe da Casa Civil, Pedro Parente, e o Presidente do BNDES, Francisco Gros constataram que o sistema é mais complexo que o imaginado anteriormente. ‘ Você aperta um botão aqui e explode uma bomba em algum lugar ‘, comentou um técnico oficial que está acompanhando de perto as negociações". A notícia prossegue com mais alguns detalhes que não vem ao caso transcrever.
Ainda bem que adiaram a contratação, pois assim fica a esperança de que desistam. Na verdade não há necessidade de estrangeiros para fazer o trabalho. No Brasil existe muita gente capaz de fazê-lo e que possui o conhecimento da nossa realidade. Basta de "Coopers and Lybrand" ! Por outro lado, me parece que seria uma boa idéia colocar para pilotar esta tarefa pessoas que realmente entendessem do assunto.
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