Vale a pena ler esse artigo para entender que os consumidores Californianos, com muita luta, estão propondo uma estatização do suprimento de energia. Imaginem o que é isso num país como os Estados Unidos!
Será que esse produto, tão essencial, deve ser deixado ao sabor do mercado?
Genesis Of State’s Energy Fiasco String of bad decisions on deregulation could end up costing consumers $40 billion
Christian Berthelsen, Chronicle Staff Writer Sunday, December 31, 2000
Next month, about 10 million Californians may begin paying as much as 30 percent more for electricity, in a maddening coda to one of the most costly public policy mistakes ever made.
When the state’s leaders started moving the energy system toward deregulation six years ago, they envisioned a brand new day in which utility companies’ long-standing monopoly would be broken and rates would decline by as much as 25 percent.
Instead, when it is over, it may cost customers of the state’s investor- owned utilities $40 billion, perhaps more. In the coming year, it could harm the world’s sixth-largest economy and send a ripple effect throughout the globe for those dependent on California’s continued prosperity.
This is the story of what went wrong with deregulation, and how planning lapses, serious policy blunders — and warnings that came too late — set California’s two main utilities, Pacific Gas & Electric Co. and Southern California Edison, toward a train wreck.
Power plant construction lagged while demand expanded. Leaders misjudged how much competition there would be to supply California with juice. And flawed deregulation laws left utilities and their customers at the mercy of power companies, extracting the highest price for electricity.
"There was a blind adherence to free-market ideology that couldn’t possibly work," said Eugene Coyle, a former utility securities analyst, economist and early opponent of deregulation. "There were poorly thought-out specifics."
In the early 1990s, businesses were fleeing the state amid the worst economic times since the Great Depression. Energy rates were 50 percent higher than they were on average across the nation, because of commitments to more expensive, environmentally friendly power and cost overruns for nuclear power plant construction.
Large customers such as steel makers, mining concerns and cement makers, for which electricity costs make up 25 percent of their overhead, saw that independent power producers were offering power much more cheaply. They began to insist on change.
The United States had deregulated long-distance telephone service, airlines and a host of other industries, often with resulting competition that was a boon to consumers. Why not do the same for electricity?
So California embarked on a pioneering experiment. In 1993 and 1994, the California Public Utilities Commission began to draft such a policy. It allowed large users to buy power directly from independent producers and froze customer rates at artificially high levels so utilities could recover their investments in costly plants.
The utilities sought to have the terms codified in law, and in early 1996, a number of bills were introduced in the Legislature to do so.
Some observers say that what happened next contributed to the overall plan’s flaws. Months passed while the discussion meandered and faltered, and at one point it even appeared that no law would be passed.
That’s when state Sen. Steve Peace took the reins and tried to make something happen.
The San Diego legislator already had won the respect of his colleagues for his work on another complex piece of legislation, reform of the workers’ compensation system.
During a hurried two-week conference in August — dubbed the "Steve Peace death march" for his propensity to keep negotiators at the table late into the night — the fine points of the energy law were hashed out.
Legislators entrusted their judgment to Peace and the few colleagues who worked on the bill. There was an abiding sense by a number of participants that few members of either house knew what was in the bill or even understood it. It was passed by both houses of the Legislature unanimously and signed into law the following month.
"People were grateful to Peace and (former Sen. Diane) Martinez for taking it on," said Debra Bowen, D-Los Angeles, the current chair of the Senate energy committee. "Historically, utilities were a pretty boring topic, and I think term limits factored into it."
The law was to end the monopolistic control that utilities held over both power production and supply by requiring them to sell off their generators. It set rates artificially high so they could recover money from bad investments. And it gave them nearly two years to prepare for competition.
Moreover, residential customers would be granted an immediate 10 percent rate cut.
The system took effect April 1, 1998, and, at first, things seemed to work well. Soon, though, there were warning signs.
It turned out the residential rate cut was actually going to be financed with $7.5 billion in bonds that customers had to pay off. So the reduction in real terms was closer to only 3 percent, not 10 percent.
Then in early 1999, the California Energy Commission, which tracks the state’s supply and demand, was warning of coming supply shortfalls.
Demand was skyrocketing, the agency pointed out in a Senate energy committee hearing, and no new significant generation had been built in a decade. Without more power, California was going to run out. But construction of new power plants takes at least two years from start to finish, and the state was already running behind in accommodating the growth.
Back in the early 1990s, however, the energy commission had painted a far different picture. At that time, California had an oversupply of power, perhaps as much as 30 percent more than it needed.
There was so much that when the utilities commission set up an auction for the construction of new facilities in the early 1990s, Edison and San Diego Gas and Electric Co. appealed to the Federal Energy Regulatory Commission to halt the auction, arguing there was already too much generation in California. The FERC obliged.
"If anybody had told us in 1996, or even in 1998, that we would experience (such) load increases, we would have said, ‘You’re crazy,’ " said D.J. Smith, a lobbyist for the California Large Energy Consumers Association and one of the top advocates of deregulation. "Nobody had ever seen load go up like that in a mature situation."
Still, production figures from Edison Electric Institute, which provide a crude indicator of demand, show consumption grew by 4 percent in 1996, 3.4 percent in 1997, nearly 5 percent in 1999, and a whopping 10 percent this year.
And surrounding states, including Arizona, Nevada, Oregon and Washington, began to experience the same demand growth. Since California imported as much as 25 percent of its power from those states, the amount available was suddenly reduced by as much as half.
But considering the long time it takes to build plants, in part because of public opposition, the warnings were too little, too late. In fact, the situation remained far off the radar screen of consumers, since most were still insulated from price spikes by a rate freeze.
Then this summer, things started to spiral out of control.
San Diego was the first region to meet the conditions necessary for full deregulation, and as hot summer months added to demand, customers’ bills suddenly tripled.
The debt load of PG&E and Edison began to balloon — to what will be an estimated $11 billion by the end of 2000 — as they borrowed to pay for power while being barred from passing that cost on to consumers.
Suddenly, the glow of deregulation had lost its luster.
It immediately became clear that California’s failure to build power plants as its rapidly growing economy pushed demand upward was a serious problem. Increasingly, the state’s growing technology economy depended on electricity, and new home construction concentrated in hot areas like Riverside and San Bernardino counties, where air conditioning is a must.
And for all the talk of competition, there was a serious flaw that made the market singularly uncompetitive.
In order to encourage generators to create as much power as possible, deregulation guaranteed the highest price for wholesale electricity. Through a practice known as the "market clearing price," the last bidders — who are invariably the most expensive — set the price everyone would receive.
In other words, if the first generator bids $30 for a certain amount of megawatts but the last bids $100, those two bidders and everyone in between receive $100. As the wholesale price of electricity skyrocketed to $1,500 per megawatt hour this month from $30 before the storm, the high cost has been compounded by the fact that everyone receives that amount.
Further, the law had encouraged utilities to sell their generators and existing electricity supply without guaranteeing access to affordable power.
Rather than arranging to buy power on long-term contracts that could have saved money, they were put in the position of having to buy their power on a market where profit was the ultimate goal, and they and their consumers had to pay the price.
Perhaps in the biggest misjudgment, policymakers neglected the huge amount of money it takes to run power companies and attract customers. Thus, they overestimated how much competition would flourish in the market.
Running power companies is so costly — $500 million to build a new plant –that only a handful of companies bought into the market. And once they were here, the marketing cost of signing up new customers was astronomical.
Indeed, since choice has become available to California, less than 1 percent of residential customers has changed electricity providers. The same goes for just 15 percent to 20 percent of industrial customers — the class that advocated deregulation in the first place.
At the end of the day, this experiment in deregulation has come at a staggering cost: $40 billion. That includes the $23 billion already paid by customers when rates were frozen at artificially high levels, and the $7.5 billion in bonds financing consumers’ own rate reduction.
Now a new tab is running — whatever share of the $11 billion in debt that state utility regulators decide customers should pay.
The state’s leaders are now casting around desperately for solutions to put Humpty Dumpty back together again.
The FERC is encouraging the utilities to enter long-term contracts with suppliers, and market clearing pricing is under review. The state’s utilities commission will decide Jan. 4 how much of a rate increase to grant to PG&E and Edison. And a dozen or so power plants are under construction.
Meanwhile, consumer advocates are backing a state ballot measure that would not only re-regulate utilities but essentially make energy supply a government function. And they are challenging the utilities’ efforts to pass on their debts to consumers, noting they have also reaped windfall profits from selling electricity.
For example, in the quarter covering the summer months when power costs first went haywire, PG&E’s profits amounted to $225 million, a 22 percent increase over the same period in the previous year.
In the short term, the state is considering ways to encourage energy conservation the same way it did with water. And the question now being asked is whether a commodity as central to the well-being of the economy should ever have been placed almost entirely under the control of free enterprise.
"There’s a discussion on how much we want to rely on market forces alone when it comes to electricity," Bowen said. "Do we want to subject ourselves to times when rates are really low and really high?"
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POWER DEREGULATION CHRONOLOGY
— April 1994: California Public Utilities Commission indicates it favors deregulation.
— October 1995: Framework of deregulation laid out in memorandums between large users, energy providers and utilities.
— January 1996: Bills introduced in legislature to codify deregulation plan.
— August 1996: The "Steve Peace death march" hashes out fine points of law. It passes both houses unanimously.
— Sept. 23, 1996: Gov. Pete Wilson signs the deregulation bill.
— April 1, 1998: After a four-month delay, deregulation begins.
— June 2000: San Diego has satisfied conditions for deregulation, and the rate cap there is lifted. Shortages drive prices up 300 percent in some cases.
— September 2000: The utilities begin to warn of billions in mounting debt and seek an end to the rate cap that has prevented them from passing costs on to customers.
— November, December 2000: More shortages put energy system in state of perpetual crisis, despite fall being a season of traditional low demand; state regulators consider utilities’ requests for rate increases. A decision is expected Jan. 4.
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PLAYERS IN THE DEREGULATION DRAMA
— Steve Peace:
Took control of the legislative process while a state senator and drove deregulation into law.
— D.J. Smith:
Lobbyist for large, industrial electricity customers and an early advocate of deregulation.
— Diane Martinez:
As state senator, helped with the deregulation legislation.
— Greg Conlan:
Sympathetic to industrial consumers with high bills while serving on the California Public Utilities Commission.
— Pete Wilson:
Saw deregulation as an answer to California’s then-ailing economy.
— Kenneth Lay:
Noted in 1997, as chief executive of Enron Corp. in Houston, that little competition had emerged. "It’s like California announced a party but nobody’s showing up," he said.
— Gordon Smith:
As chief executive of PG&E, supported deregulation, at one point noting there had been a "ceiling on our profits" under the old system.
Seqüencia de más decisões como genese do fiasco da crise energética pode custar aos consumidores US$ 40 bilhões
Christian Berthelsen, Chronicle Staff Writer Sunday, December 31, 2000
No próximo mês os Californianos devem começar a pagar até 30% a mais pela eletricidade, em um final alucinante de um dos mais caros erros de política pública já feito.
Quando os líderes estaduais alteraram o sistema de energia para a desregulação 6 anos atrás, previam uma nova era na qual o longo monopólio das empresas concessionárias seria quebrado e as tarifas cairiam até 25%.
Ao invés disso, pode custar aos consumidores das empresas públicas do estado US$40 bi, talvez mais. No próximo ano, poderá prejudicar a sexta economia do mundo e encadear um efeito através do globo para aqueles dependentes na prosperidade continua da Califórnia.
Esta é a história do que deu errado com a desregulamentação e como lapsos de planejamento, erros de política e avisos que vieram tarde demais, e que colocaram as principais empresas de energia da Califórnia em um "desastre de trem".
A construção de usinas atrasou enquanto a demanda crescia. Os líderes julgaram errado quanta competição existiria para suprir as necessidades da Califórnia. E tímidas leis de desregulação deixaram as empresas públicas e seus consumidores a mercê das empresas geradoras que extraiam os mais altos preços pela eletricidade.
"Houve uma adesão cega à ideologia do livre mercado que poderia não funcionar" disse Eugene Coyle, um analista de confiabilidade de uma empresa pública e antigo opositor à desregulamentação. "Houve presunções peculiarmente pobres"
Nos idos dos anos 90, negócios estavam levando o estado para as piores eras econômicas desde a grande Depressão. As tarifas de energia estavam 50 % mais altas do que a média da nação, por causa dos comprometimentos à conquista da energia nuclear, mais cara e ambientalmente amigável .
Grandes consumidores, como siderúrgicas, indústras mineradoras e fabricantes de cimento, para os quais a eletricidade custavam até 25% da sua margem, viram que os produtores independentes de energia estavam oferecendo energia mais barato. Eles começaram a pressionar por mudanças.
Os Estados Unidos desregularam serviços telefonicos de longa distancia, linhas aéreas e outras indústrias, com resultados benéficos para o consumidor. Porque não fazer o mesmo com a eletricidade?
Assim a California embarcou em um experimento pioneiro. Em 1993 e 1994 a Comissão de Empresas Concessionárias Públicas da California, começou a projetar essa política. Permitiu grandes consumidores comprarem energia diretamente de produtores independentes e congelou as tarifas dos consumidores em um nível artificialmente alto de tal modo que as empresas pudessem recuperar seus investimentos em usinas caras.
As empresas conseguiram colocar os termos em lei, e em 1996, um número de artigos foram introduzidos na legislação com esse intuito.
Alguns observadores dizem que o que aconteceu a seguir contribuiu para o fracasso. Meses se passaram enquanto a discussão se arrastava e em certo momento pareceu que essa lei não seia aprovada.
Foi quando o Senador Steve Peace tomou as rédeas e tentou fazer algo.
O parlamentar de San diego ganhou o respeito de seus colegas por seu trabalho em outra complexa legislação, a reforma do sistema de compensação dos trabalhadores.
Durante uma apressada conferencia de 2 semanas em agosto – conhecida como a "marcha fúnebre de Steve Peace", por sua propensão a manter negociadores à mesa até tarde da noite – os pontos da lei foram aparados.
Os parlamentares confiaram no julgamento de Peace e dos poucos colegas que trabalharam na questão. Houve um senso permanente de que os poucos membros de cada casa sabiam o que estavam fazendo. A lei passou pelas duas casas da legislatura com unanimidade e a lei foi assinada no mes seguinte.
"As pessoas estavam gratas à Peace e Martinez por terem levado a questão adiante." disse Debra Bowen a ocupante da cadeira da comissão de energia do Senado. "Históricamente, empresas públicas eram um assunto muito chato e penso que a limitação dos debates foi um fator importante".
A lei acabava com o controle monopolístico que as empresas púbilcas mantinham sobre produção e suprimento exigindo que vendessem suas usinas geradoras. Definiu tarifas artificialmente altas de tal modo que elas recuperassem o dinheiro de maus investimentos. Deu aproximadamente 2 anos para se preparassem para competição.
Além disso, consumidores residenciais seriam agraciados com um desconto de 10%.
O sistema se tornou efetivo em Abril de 98 e, no início, as coisas pareciam funcionar. Entretanto , logo apareciriam sinais de alerta.
O desconto da tarifa residencial iria ser financiado com US7,5 bilhões em "bonds" que os consumidores deveriam pagar. Portanto a redução real foi próxima à 3% e não 10%.
Em inícios de 1999 a Comissão de energia da California, que acompanha a questão de suprimento e demanda já estava alertando por déficits futuros.
A demanda estava explodindo e nenhuma nova geração foi construída, questionou a comissão uma audiência do comitê de energia do senado. Sem nova energia a California iria ruir. Mas a construção de novas unidades leva no mínimo 2 anos e o estado estava atrasado em acomodar o crescimento.
Nos idos dos anos 1990, contudo, a comissão de energia apresentava um quadro bem diferente. Naquele tempo a California teve um super-suprimento de energia, talvez 30% mais do que necessário.
Havia tanta sobra que quando a comissão fez um edital para construção de novas usinas, as empresas Edison e San Diego apelaram à Comissão Federal de Regulação de Energia para suspender o edital arguindo a sobra. O FERC tornou obrigatório.
"Se alguem nos dissesse em 1996 ou em 98 que experimentaríamos tal aumento de demanda, nós diríamos, Você é louco" disse D. J. Smith, um lobbista dea Associação de Grandes Consiumidores e um dos maiores defensores da desregulação. "Nunca se viu a demanda crescer desse modo numa situação madura"
Os números do Edison Electric Institute, um indicador fiel da demanda, mostraram crescimentos de 4% em 96, 3,4% em 97, quase 5% em 99, e um pulo de 10% esse ano.
Os estados vizinhos Arizona, Nevad, Oregon, e Washington , também experimentavam o mesmo crescimento. Como a California importava 25% desses estados, a quantidade disponível foi súbitamente reduzida à metade.
Mas considerando o tempo necessário para construir usinas, em parte por oposição do público, os alertas foram tímidos e atrasados. De fato a situação permanesceu longe da percepção dos consumidores residenciais isolados da crise por um congelamento tarifário.
Então , neste verão, as coisas ficaram fora de controle numa espiral crescente.
San Diego foi a primeira a enfrentar a total desregulação e como o verão foi quente, as contas triplicaram.
A dívida da PG&E e Edison começou a inchar – para uma estimativa de US$ 11 bilhões no fim de 2000 – por tomar empréstimos para pagar a energia sendo proibidas de repassar esses custos a seus consumidores.
De repente o brilho da desregulação perdeu seu atrativo.
Ficou claro que a falha da California em construir novas usinas está levando a sua economia de rápido crescimento à um sério problema. Piorando, a situação da tecnologia dependente de eletricidade e construções de residencias em novas áreas quentes, RiverSide e San Bernardino onde o condicionamento de ar é uma necessidade.
Quanto às supostas vantagens da competição, existia uma séria falha que fazia o mercado singularmente não competitivo.
Para encorajar geradores a criar o máximo de energia possível, a desregulação garantiu o mais alto preço para a venda em atacado. Através de uma prática conhecida "market clearing price" o último concorrente – que era invariavelmente o mais caro – definiam o preço que todos recebiam.
Em outras palavras, o primeiro gerador oferece $30 por uma certa quantidade de MWs, mas o último oferece $100. Como o preço no atacado subiu a $1500/MWh esse mes a partir de $30 antes da tempestade , o alto custo foi composto pelo fato que todos recebem aquela quantia.
Além do mais, a lei encorajou as empresas a vender seus geradores e suprimento de energia sem garantias de energia a preços acessíveis.
Ao invés de programar a compra de energia em contratos de longo prazo, que pudessem economizar, elas foram obrigadas a comprar num mercado onde o lucro era o principal objetivo e elas e seus consumidores tiveram que pagar o preço.
Talvez o maior erro de julgamento tenha sido o de negligenciar a enorme quantia de dinheiro que se exige para se tocar uma empresa de eletricidade e atrair clientes. Portanto, superestimaram quanta competição fluiria ao mercado.
Gerir empresas de energia é tão caro – $500 milhões para construir uma nova usina – que somente um punhado de empresas entraram no mercado. O custo de mercado de novos consumidores era astronômico.
Realmente, desde que se tornou disponível na California, menos de 1% dos consumidores residenciais mudou de supridor. O mesmo vale para apenas 15% ou 20% dos consumidores industriais – a classe que mais advogou a desregulação.
Afinal, essa experiência em desregulação chegou a um aterrorizante custo de $40 bilhões. Isso inclui os $23 bilhões já pagos por consumidores quando as tarifas foram congeladas em valores altos e os US$7.5 bilhões em títulos financiando a redução de tarifa dos consumidores.
Agora uma nova conta está correndo – que percentual dos $11 bilhões os consumidores devem pagar?
Os líderes do estado estão procurando desesperadamente por soluções para colocar as coisas no seu devido eixo.
O FERC está encorajando as empresas a fazer contratos de longo prazo com os supridores e o sistema de "market clearing price" está sendo revisto. A comissão estadual decidirá em 4 de Jan qual o aumento de tarifa para a PG&E e Edison. Uma dúzia de usinas estão sendo construídas.
Enquanto isso, advogados dos consumidores estão defendendo um plebiscito estadual que pede não só a re-regulação das empresas, mas o suprimento de energia como uma função de governo. Estão contestando o desejo das empresas em aumentar a tarifa contra-argumentando que elas ganharam uma fortuna vendendo eletricidade.
Por exemplo, no trimestre do verão quando os preços subiram, os lucros da PG&E chegou a $225 milhões , um aumento de 22% em relação ao mesmo período do ano passado.
No curto prazo, o estado está considerando maneiras de encorajar a conservação do mesmo modo que fez com a água. A grande questão atual é: como um serviço tão importante ao bem estar da economia, foi entregue inteiramemte ao controle da iniciativa privada?
"Há uma discussão sobre o quanto se quer confiar em forças do mercado quando se trata de eletricidade" disse Bowen. "Queremos nos sujeitar a tempos de preços realmente baixos e realmente altos?"
